집권화된 권력을 집중적으로 가지고 있는 대통령이 국정을 이끌어 나가야만 체제수립의 목표를 순탄하게 달성할 수 있기 때문에 체제수립의 시기에는 대통령제가 적합하다는 것이다. 우리가 대한민국을 건국하고, 체제수립의 시기에 대통령제를 채택한 것은 적절했었다고 볼 수 있다.
'체제관리'의 시기는 몇 시기로 나눌 수 있다. 전국적이고, 지속적인 발전계획을 세워야 체제관리가 효율적으로 될 것이다. 체제관리의 첫 번째 시기에는 효율성이 중시되고, 그것은 정부를 중심으로 운영하는 것이 보다 더 효율적이기 때문에 대통령제가 적합하다고 할 수 있다.
지금 내각제를 운영하고 있는 나라는 거의 모두가 서유럽의 선진 민주복지국가들이다. 이 나라들 사이에서는 내각제가 운영이 되어도 별 탈 없이 진전되고 있는 것이다. 그런데 시스템빌딩의 시기에 있거나 시스템 메니지먼트 초기시기에 있는 나라들이 의원내각제를 채택하는 경우에는 늘 국정의 혼란과 마비가 따르는 것이 일반적이었다. 그 시기에는 중앙집권화된 질서의 확립이 중요했기 때문이라고 할 수 있다.
그럼 앞으로 21세기 우리의 국가적 과제는 어떻게 될 것인가? 이는 보는 이에 따라 다를 것이다. 여전히 국가안보가 중요하고, 강력한 리더십 아래 경제활성화가 필요하다고 본다면 원형으로서의 대통령제의 필요성을 강조할 것이다. 그러나 만일 이제 우리 나라의 과제는 지난날처럼 중앙집권적으로 일방적으로 끌어나가서는 해결할 수 없고, 여러 사회문제를 해결하고, 추진해야 할 상황에 와 있다고 본다면 건설적 내각제를 실시해야 할 때에 와 있다고 볼 것이다. 21세기의 국가적 과제, 시대적 요청을 어떻게 읽느냐에 따라서 정부형태에 관한 입장이 달라질 수 있다고 본다.
경제적·사회적·문화적 기준에서 볼 때 과연 우리 나라에 어떤 체제가 적합할까? 내각제를 하기 위해서는 경제적·사회적·문화적 조건이 상당히 높은 수준으로 성숙되어야만 한다. 우선 '배고픔에 허덕이는 나라, 절대 빈곤이 아직도 광범위하게 남아 있는 나라'에서 의원내각제는 상당히 어려울 것이다. 경제가 어느 정도 발달해서 국민들이 의·식·주의 문제에서는 벗어나 있는 정도는 되어야 내각제가 활성화 될 수 있다는 것이 여러 학자들의 공통된 의견이다.
3권 분리 엄격한 원형으로서의 대통령제
이상의 논의를 바탕으로 보면 원형으로서의 대통령제를 한 번 고려해볼 만하다고 할 수 있다. 현행 제도는 변형된 대통령제다. 균형과 견제의 원칙이 확립되었다고 볼 수 없는 상황이다.
어떤 의미에서 대통령제는 사법부의 우위를 전제해야 한다고 할 수 있다. 사법부 우위의 대표적인 나라가 바로 미국이다. 우리의 경우에는 제4공화국, 제5공화국 때보다 대통령의 권한이 훨씬 줄어들었고, 헌법재판소 설립 등을 통해 사법부의 위치를 높였지만 아직도 국민들은 사법부의 독립에 확신하지 못하고 있다. 이러한 측면에서 '굳이' 개헌을 해야 한다면 원형으로서의 대통령제 개헌이 바람직하지, 내각제 개헌은 시기상조라고 할 수 있다.
정부형태에 관한 바람직한 논의를 위한 전제조건
내각제와 대통령제를 둘러싼 논의는 이상에서 살펴보았듯이 크게 첫째, 정부형태의 원론적 비교우위론 측면에서 대통령제와 의원내각제 중 어느 것이 우수한가와 둘째, 정치과제해소론 및 현실적합성 측면에서 현재 우리가 안고 있는 정치·사회적 문제를 권력구조 개편을 통해 해소할 수 있는가? 의원내각제를 통해 이것이 가능하다 할지라도 의원내각제가 우리의 정치환경에 부합되며 의원내각제의 선행조건이 구비되어 있는가? 라는 두 차원에서 전개되어 왔다. 기존의 논의는 특정 정치세력의 정략적 사고에 기반을 두고 있다는 점에서 또한 어느 특정의 정부형태가 우월하며 그것의 도입으로 우리의 정치·사회적 문제가 해결될 수 있다는 단순논리에 빠져 있다는 점에서 한계가 있다고 본다.
정부형태에 대한 논의가 한 단계 진전되기 위해서는 대통령제와 의원내각제는 선거제도, 정당제도, 정부구성제도 등의 다른 정치제도의 영향과 기타 다른 비제도적 요인들에 의해 다양한 체제 및 정부형태(예컨대 단점정부, 분점정부, 수상정부, 정당정부, 단일정당 우세형 내각제, 다당연립정부, 소수정부)를 낳게 되며 이에 따라 정책결정과정의 성격이 달라지고 통치능력상 차이가 나타나게 된다는 점을 고려해야 할 것이다. 또한 특정 권력구조가 모든 정책영역 부문에서 우월한 통치능력을 발휘하는 것이 아님에 주목해야 할 것이다. 즉, 특정 체제는 분산된 이익을 대표하고 사회갈등을 관리하는 데 있어서는 뛰어날 수 있으나 자원을 동원하고 정책혁신을 이루는 데는 비효율적일 수 있다는 것이다. 따라서 우리의 정치·사회문제 해결을 위한 제도개혁의 노력은 단순히 정부형태 변경에 대한 논의에서 벗어나 선거제도 개혁, 정당개혁, 정당체제 개혁, 정치자금제도 개혁, 의회제도 개혁, 이익대표체제 개혁 등 여러 제도적·비제도적 요인을 함께 고려하면서 각 부문에서의 개혁을 조합할 경우 어떠한 강점과 약점을 지닌 정치체제가 산출될 수 있는가를 검토하는 종합적인 사고가 필요하다고 본다.
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