분되는 메카니즘이 구축되어야 한다. 민주주의 없는 지역혁신은 지역주민 대중을 배제한 엘리트 지향적 사회를 만들 것이다. 따라서 참여와 연대를 지향하는 지역혁신이 되어야 한다.
생태계를 파괴하는 지방분권과 지역혁신은 지역발전을 지속 불가능하게 할 것이다. 생태를 지향하지 않는 지방분권은 지역개발을 명분으로 지역수준에서의 환경파괴를 촉진할 가능성이 있다. 생태를 지향하지 않는 지역혁신은 성장의 대가로 환경파괴를 가져올 것이다. 따라서 지속가능한 지역발전을 위해서는 생태를 지향하는 지방분권과 지역혁신이 되어야 한다.
이처럼 참여-연대-생태를 지향하는 지방분권-주민자치-지역혁신은 21세기 대안적 지역발전 모델이다. 동시에 그것은 대안적 국가발전모델이기도하다. 이 대안적 지역발전모델은 내발적이고 주민중심(people-centred)이며 공동체 지향적이고 지속가능한 발전모델이다. 참여민주주의와 인적자원개발을 촉진하고 복지공동체를 구현한다는 점에서 지속가능한 인간발전(sustainable human development) (UNDP 1997)이란 비전을 실현하는 길이다.
<그림> 대안적 지역발전 모델의 구성원리
이러한 대안적 지역발전 모델에서 지방정부는 내발적 발전을 위한 지역혁신정책, 산업정책, 인적자원개발정책과, 주민의 삶의 질 향상을 위한 고용정책과 복지정책을 독자적으로 실시할 수 있어야 한다. 그러기 위해서는 무엇보다 먼저 지방분권이 이루어져야 한다. 지방분권은 대안적 지역발전 모델 실현을 위한 제1의 전제조건이다.
3. 지방분권 정책의 기본방향
지방분권에 기초한 대안적 지역발전 모델은 한국사회가 장기적으로 추구해야할 비전이다. 이런 측면에서 지방분권은 단순히 중앙정부와 지방정부간의 행정권한과 세원 및 예산의 배분 문제가 아니라 새로운 국가발전전략의 문제인 것이다.
이러한 비전의 실현을 위한 지방분권 정책의 기본방향은
① ‘지방에 결정권을’, ② ‘지방에 세원을’, ③ ‘지방에 인재를’이란 3대 원칙에 따라 설정되어야 할 것이다.
첫째, ‘지방에 결정권을’. 결정권이 중앙에서 지방으로 이양되는 ‘분권적 분산체제’ 구축을 위한 행정개혁을 해야 한다. 현행과 같은 기관위임사무 중심의 중앙권한 지방이양은 집행권만 지방에 내어주고 결정권은 중앙정부가 가지는 중앙집권체제의 새로운 형태에 불과하다. 따라서 국방, 외교, 거시경제정책, 국토종합관리 등을 제외한 행정은 그 결정권을 지방에 이양하는 진정한 분권으로 나아가야 한다. 특히 교육, 복지, 문화 등에 관한 결정권을 대폭 자치단체에 이양해야 한다. 이와 함께 지방중소기업청, 지방노동청 등 특별행정기관을 자치단체에 이양해야 한다. 지역의 이해가 걸린 전국적 문제의 정책결정 과정에 지역의 자치단체장들이 참여해야 할 것이다.
둘째, ‘지방에 세원을’. 세원을 국가에서 지방정부에 귀속시키는 재정분권이 이루어지는 재정개혁이 추진되어야 한다. 지방세 비중이 20%에 불과하여 ‘2할 자치’로 표현되는 지방재정을 개선하기 위해서는 국세를 지방세로 이양하는 세원재배분이 이루어져야 한다. 그리하여 세입의 자치와 세출의 자치가 이루어져야 한다. 물론 이때 자치단체간 세원 불균등을 시정하는 재정조정제도를 도입해야 한다. 재정분권 없이는 지역혁신을 위한 물적 기초를 확보할 수 없다. 재정분권은 지방자치 실현과 지역혁신 추진의 절대적 전제조건이다. 재정분권과 재정조정을 위해서는 예컨대 소득세를 중앙정부와 지방정부가 분할하는 공동세 제도의 도입을 고려할만하다.
셋째, ‘지방에 인재를’. 인재가 지역에 모일 수 있는 획기적 개혁조치를 해야 한다. 우수한 인적자원의 존재는 지역혁신의 필수적 전제조건이다. 지방대학 육성은 지역에 인재를 모으기 위한 중요한 방책이다. 인재가 지역에 모이기 위해서는 지역에서 연구전문직으로 취업할 기회가 크게 확대되어야 한다. 나아가 이미 제기된 바 있는 ‘인재지역할당제’를 한시적으로 실시해야 한다. 사법시험, 행정고시 등 각종 국가시험을 지역 인구 비례로 선발하는 인재지역할당제를 예컨대 10년 동안 한시적으로 실시할 경우, 인구의 서울집중을 막고 지역에 인재를 모이게 하는 효과를 기대할 수 있을 것이다. 중앙행정기관의 지방이전, 국가연구기관의 지방이전은 행정, 관리, 연구, 전문직 인적자원의 지역 결집을 촉진할 것이다.
이러한 방향으로 지방분권을 종합적이고 체계적으로 추진하기 위해서는 현재의 중앙집권체제를 고착시키고 있는 ‘중앙행정권한의 지방이양촉진 등에 관한 법률’과 ‘지방이양추진위원회’를 폐지하는 대신, 새로이 ‘지방분권특별법’을 제정하고 ‘지방분권추진위원회’를 설치하여 일관되고도 강력하게 지방분권을 추진해야 할 것이다. 지방분권추진위원회는 각 지역의 공익을 대변하는 전문적 인사들 중심으로 구성해야 할 것이다.
현재 재정경제부가 입법 추진중인 ‘지역균형발전특별법안’은 광역권이 아닌 시군단위 낙후지역개발에 초점이 맞추어져 있고 약 2,500억원에 불과한 지역균형발전특별회계로 지역균형발전을 실현하겠다는 취지를 제시하고 있는데, 이런 법률을 통해 어찌 지역균형발전을 기약할 수 있을 것인가. 이런 실효성 없는 법안을 만드는 대신, ‘총체적 초집중’을 해체하고 분권사회를 실현할 수 있는 ‘총체적 지방분권’을 가능케 하는 ‘지방분권특별법’ 제정에 착수해야 할 것이다. 이 법에 기초하여 앞에서 제시한 지방분권 정책의 3대 원칙에 따라 정치, 경제, 문화 등 모든 영역에서 중앙정부 및 서울로부터 지방정부 및 지방으로의 권한이양과 자원의 분산을 가능하게 하는 획기적인 지방분권 정책을 실시해야 할 것이다.
이러한 지방분권 정책은 지방만 살리는 것이 아니라 서울을 살리는 길이기도 하다. 현재 서울은 과잉과 과밀로 엄청난 낭비와 비효율이 초래되고 있다. 지방분권을 통해 서울의 과잉과 과밀이 해소되면 서울의 경쟁력이 높아질 수 있을 것이다. 따라서 지방분권은 지방과 서울을 동시에 살리는 상생의 길이다. 바로 이런 점에서 지방분권은 지역과 나라를 살리는 21세기 국가발전의 새로운 패러다임인 것이다.
<참고문헌>
김형기(1994),「대구지역경제 선진화를 위한 정책과제」, 대구사회연구소 엮음,『대구경북사회의 이해』, 한울아카데미
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