지 못하고 사적이고 비공식적인 부문에 의해 불균등하게 소유되고 행사되기 때문인데, 이는 공식적 제도, 즉 게임의 규칙을 따를 경우 수반되는 행위의 실패위험성을 증가시킨다. 이에 따라 행위자들은 불안전한 공식적 제도보다는 보다 확실하고 효과적인 수단인 강한 사적, 비공식적 연줄에 매달리게 되는 것이다.
보다 풍부하고 효율적인 사회자본을 갖고 있는 서구 국가들에서는 오랜 기간동안 개인주의를 바탕으로 하는 근대적 제도화과정이 있었음을 상기할 필요가 있다.(이재열, 1998) 물론, 퍼트남(Putnam, 1993b)의 주장대로 그들 사회의 건강한 유대의 전통이 이러한 제도화의 합리성을 담보한 요인으로 작용한 측면이 강하지만, 동시에 역사적으로 형성된 합리적 제도화의 과정이 이들 사회의 네트워크의 사회적 개방성을 결정짓는 요소가 되었다. 즉, 합리적 제도를 통한 통제력의 분산이 사회자본을 개인적 수준에서 사회적 수준의 생산적 자원으로 끌어올려 확대시킬 수 있는 여건을 조성한 것이다.
이에 비해 한국사회는 공공 영역의 근대적 제도화의 경험이 일천한 상황에 있다.
근대적 의미의 제도화 과정은 구한말 이후 시작된 것으로 보는 것이 통례이며, 그나마 본격적인 제도화는 대한민국수립 이후 권위주의적 정권기에 집중되었다. 이 시기 제도화 과정의 특징은 한마디로 강제성에 있다. 오랜 기간을 통한 숙고와 시민사회의 자발적 요구를 통한 제도화가 아니라, 초기에는 외세의 정치·경제적 침탈을 위한 방편으로서 그리고 권위주의적 정권기에는 정권유지와 경제발전을 위한 수단으로서, 강제적인 제도화가 이루어진 것이다. 그에 따라 형식적으로는 제도화가 이루어졌다고 하더라도, 그 속에서는 여전히 전근대적 연고주의가 해소되지 못하고 지속되어 공적 부문이 사적부문이 갖고 있던 사회적 통제력을 이양 받는 데 실패한 것이다. 그리고, 이는 다시 제도화된 규칙의 정당성과 예측가능성을 떨어뜨려 사적인 신뢰에 기초한 연고주의가 강화되는 악순환을 거듭하고 있는 것이다.
따라서, 한국사회의 연줄 네트워크가 개인의 사적 자본 차원을 넘어 사회적인 생산성 결합이 되기 위해서는 사적으로 집중된 통제력이 공식적 영역에 의해 흡수되는 제도적 분산이 전제되어야 할 것이다. 이를 위해서는 제도와 규칙의 투명성이 보장되고 규칙 위반에 대한 제재가 예측 가능해져야 한다. 합리적 제도를 통해 사적으로 전유되었던 통제력이 분산될 때, 사적 통제력의 이용효과는 낮아질 것이며, 분산된 사적 통제력의 획득을 위한 비용은 제도적 규칙을 따랐을 때의 비용을 초과하게 될 것이기 때문에 사적 통제력에의 유인은 작아지고, 공적 제도규칙의 준수가 자리잡게 될 것이다. 이상의 문제를 고려해 볼 때, 한국사회의 연줄 네트워크가 사적인 신뢰를 넘어서 사회적으로 열린 네트워크가 되기 위해서는 이중적 차원의 접근이 요구되어 진다.
즉, 한국사회의 사회자본 효율화 전략은 투명한 제도, 규칙의 정착을 통한 사적 통제력의 제도적 흡수 및 분산과 이를 기반으로 사적인 네트워크를 사회적으로 확대하는 이중적 차원의 접근이 필요한 것이다. 결국, 한국사회에 있어서는 서구사회와는 달리 공적 제도화의 정착문제가 여전히 중요한 과제로 남아 있다.
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