양부재추로 구성되어 군사, 변방의 일을 회의 결정하는 권한을 장악하고 있었다. 이러한 틈바구니 속에서 중추원이 군정병기의 기능을 행사한다는 것은 극히 어려운 일이었다. 물론 중추원의 추신은 재추로서 군국의 중대사를 회의 하는 지위에 있었고 도병마사에도 참여하였지만, 이것은 중추원의 고유권한이 군정에 있었기 때문은 아니었다. 그러므로 고려전기에 중추원이 군기를 관장하지 못한 것은 송제와는 다른 정치체계 속에 설치된 때문이라 하겠다.
끝으로 중추원의 기능은 백관지에 있는 숙위에 대한 문제이다. 이는 처음 성종 10년(991)우리나라의 直宿員吏의 직이 송 추밀원과 성격이 비슷하다고 하여 이를 바탕으로 중추원을 설치하였는데 이 직숙이 숙위로 표현되었다. 중추원이 숙위의 기능을 가졌다는 것은 그 관원의 숙직만이 아니라 전반적인 직숙을 총괄하였기 때문이다. 중추원의 당후관이 궁문의 수직자를 往監 하고 또 직숙 승선의 供億를 담당한 것은 이 숙위의 기능을 말한 것이 될 것이다.
5) 삼사
(1) 삼사의 설치
고려의 삼사는 중외 전곡의 출납과 회계를 관장하는 관부로서 송의 삼사를 본따서 설치하였다. 고려의 삼사가 태조 때나, 국초에 설치되었다고 보는 견해는 맞지 않다. 고려의 삼사 그 관서명 자체가 중국제도에서 나왔고 또 그의 기능도 공부보다도 광범한 중외 전곡의 출납과 회계를 전담하였기 때문에, 신라의 조부나 태봉의 조위부의 후신의 성격이 아니라 재정전반의 사무를 관장한 송의 삼사제를 채용하였다고 보는 것이 옳을 것 같다. 성종 때 설립된 삼사는 현종 때에 큰 변을 당하였다. 이 때 어사대와 함께 삼사가 집권무신의 개혁 대상이 된 것은 이들이ㅣ 문신들의 세력기관인 동시에 삼사가 백관 녹봉을 관장하였기 때문이다. 삼사를 도정사라 개칭한데서 지금까지 삼사의 녹봉 급여에 문신 중심의 불공정성이 있었지않았나 짐작된다. 그리고 현종 14년(1023)이 되서야 도정사는 다시 삼사로 복구되었다.
(2) 삼사의 기구 조직
고려의 삼사가 송제를 채용하였다는 것은 앞에서 말한 바 있다. 실제로 고려의 삼사를 검토해보면 송제와 상당한 차이가 있음을 알 수 있다. 그 첫째가 기구 조직면의 차이점이다. 고려 삼사의 기구가 어떻게 편성되었는지는 분명하지 않다. 다만 백관지를 통해서 보면, 송의 삼사는 비록 단일기관이지만 앞의 세 기능을 분담하는 삼원적 구조였는데, 고려의 삼사는 1인의 판삼사사에 삼사사 2인, 부사 2인, 판관4인으로 복수로 구성되어 3부제가 아닌 단순한 단일기구에 불과하였다. 이렇게 고려가 송제의 삼사를 채용하면서도 기구 조직상 현격한 거리가 있는 이유는 송의 삼사는 최고의 일원적인 재정기관이었으며, 이에 호부공부장작감등의 공식기구는 이름만 있을뿐 직사는 삼사에 빼앗겨 허구가 되고 말았다. 그러나 고려에서는 성종 대에 3성 6부 제사의 정부기구가 정상적으로 운영되어 일단 재정사무는 호부에서 관장하고 있었으므로, 삼사의 기능은 약화되고 기구편성도 단순하게 되었던 것이다.
(3) 삼사의 기능
고려의 삼사의 기능에 대하여 백관지에는 모든 중외 전곡의 출납회계의 사무를 관장하였다고 하였다. 이것은 삼사가 전국 재정의 수입과 지출을 관장하여 고려의 일원적인 재무기관이었음을 말하는 것이다. 이것을 보면 송 삼사와 흡사하지만, 고려의 삼사는 송과는 상당한 차이가 있었다. 고려의 삼사가 실행한 직능 가운데 가장 중요한 것은 조세와 공부(貢賦)에 관한 사무였다. 또 삼사는 전곡의 지출을 관장하였고, 졸거한 중신에 대해 賜穀을 하고 다산한 백성에게도 역시 사곡을 하였으며, 또 기근 때 농민들에게 곡식을 주어 진휼하기도 하였다. 이상 삼사가 실제로 집행한 기능을 보면 조세수취조세감면세공, 그리고 녹봉사곡진휼물가절미법 등을 관장하였음을 알 수 있다. 국가의 수입으로는 조세와 세공이 주가 되었고 지출로서는 녹봉, 사곡이 중요하였다. 이렇게 보면 고려의 삼사는 백관지에 있는 바와 같이 바로 중외 전곡의 출납회계를 관장하였다고 할 수 있다. 그러나 실제로 고려의 삼사는 명실 공히 일원적인 최고 재정기관의 기능을 하지 못하고 있다. 이는 삼사보다는 호부가 실질적으로 재정사무의 주무 관청 노릇을 하고 있었기 때문이다. 이에 삼사는 권력기구가 아닌 단순한 회계기관으로서의 역할을 가졌다.
(4) 삼사의 변질
삼사는 인종 때부터 무신 정권기에 걸쳐 뚜렷한 활동이 보이지 않는다. 그러나 元에 굴복도니 충렬왕 때부터는 삼사가 변질된 형태로 나타나고 그 기구와 기능에는 많은 변화가 있었다. 우선 기구상에 변화가 일어났다. 고려 후기에는 제도적으로 삼사가 두 번이나 혁파되는 운명을 맞이하였다. 첫째 고려 후기에는 삼사의 관직이 단독직으로 바뀌었다. 지금까지의 삼사직은 모두 겸직으로 판삼사사는 대개 추밀원사가 겸하고 삼사사는 6상서등 타직이 겸하여 삼사의 전입직이 아니었다. 둘째는 삼사직의 품질이 승격한 점이다. 지금까지는 삼사는 겸직인 동시에 그의 품질도 낮은 편이었다. 그러나 충렬왕 때부터는 판삼사사는 그 서열이 수상과 아상의 사이에 놓이고 삼사사도 재상의 열에 끼게 되었다. 셋째는 삼사직이 도당에 앉아 국정에 참여케 되었다는 사실이다. 원래 도당에는 재추만 합좌회의 하였는데 충렬왕 이후에는 삼사직이 전임직이 되는 동시에 품질도 승격하여 재추와 함께 도당에서 국사를 회의 결정하게 되었던 것이다. 넷째는 삼사 관원의 증가이다. 겸직이면서도 10인이었는데, 전임직인 동시에 15인으로 증원되었다.
이상에서 본 바와 같이 고려 후기에는 삼사의 관원구성이 확대 강화되었다. 그러나 이러한 기구상의 강화에도 불구하고 고려 후기의 삼사는 그 기능이 약화되는 역현상이 일어났다. 이것은 삼사에 대신하여 중외 전국의 출납을 관장한 도당에 의해서이다. 이런 도당의 비대화가 삼사의 제도적 기구의 확대에도 불구하고 그 기능을 약화시켰던 것이었다. 이에 고려 후기의 허설 화 된 삼사는 공양왕 때 그 기능을 회복하였지만 그것은 도당에 예속된 상태에서였다. 이로 볼 때 삼사는 방대한 재무기관인 송제의 삼사를 채용하여 설치하였지만, 전기나 후기를 막론하고 그 기능과 지위는 보잘것없었고 고려 자체의 정치체제에 따라 특수한 형태가 되고 말았다.