새로운 장을 펼친 것으로 평가 받고 있다. 특히 이 논문에서 집중적으로 다루어진 '목표대치이론' 현상은 관료제를 경험세계의 현실에 보다 부합되는 것으로 수정·보완하려는 후학들의 연구노력에 하나의 출밤점이 되었다고 하겠다.
머튼 연구의 초점과 관료제관
머튼은 그의 논문에서 관료제의 역기능 내지 병리라는 문제에 초점을 맞추고는 있지만 그가 조직방법으로서 관료제의 우수성을 부인하는 것은 결코 아닌 것 같다. 관료적 역기능에 관한 그의 논의가 관료적 구조가 지닌 장점의 개진으로부터 시작되는 것도 이러한 맥락에서 이해될 수 있을 것이다. 그는 관료제를 배척의 대상으로 지목하기 보다는 그것이 극복해여야 할 문제점들을 지적하고자 했던 것으로 보인다.
머튼의 목표대치현상
머튼의 목표대치현상이란 원래 수단으로서 고안되었던 규칙이 그에 대한 조직원들의 지나친 집착으로 인하여 그 자체가 목적화되는 현상, 다시 말해서 도구적 가치가 궁극적 가치로 변형되는 현상을 머튼은 목표대치라 불렀다. 그는 이러한 목표대치 상태를 조직원들로 하여금 업무수행에 있어서 상황에 따른 적응을 어렵게 만든다고 하였다. 왜냐하면 규칙에 대한 지나친 집착으로 사고와 행동이 경화되어 새로운 대안의 탐색과 같은 신축성이 발휘될 여지가 없기 때문에 그들은 무조건 규칙에 따를 뿐, 더 이상 그 캐은 규칙이 조직에 지니는 의미를 무시함으로 규칙을 이유로 활동을 무시함으로 고객에 대한 봉사라는 원래 목표는 도외시되고 만다는 것이다. 머튼은 이것을 목표대치 현상이라고 보며 이를 관료제 역기능이라 불렀다. 머튼은 구성원들이 지나치게 집착하는 심리상태를 지니게 되고 그에 따라 목표대치와 같은 역기능이 발생되는 근본원인을 바로 관료제의 구조적 특징에서 찾았다.
머튼외에 다른 학자들의 관료제 역기능에 대한 연구
톰슨은 현대조직이론에서 인간의 불안정이라는 개념을 가지고 연구하였으며, 브라우는 1963년 관료제 동태론에서 동조과잉, 변화에 대한 저항은 조직 내의 사회관계 불안 정성에서 유래된다는 것을 규명하였다. 또한 코헨은 1965년 관료제의 마술성에서 업무수행절차를 분석하여 현실적인 관료제의 마술적 실제성을 밝혔으며, 젤즈닉은 분업관계에서 상위부서 내지 목표보다는 자기들의 이해관계를 더 중시하는 데에서 조직 목표를 성취하지 못한다고 규명하였다. 그리고 구울더는 머튼과 같이 법규를 강조, 법규를 최소한의 책임한계로 인식하여 조직목표와 실제간에 간격이 벌어짐을 규명하였다.
관료제의 병리 및 역기능
머튼과 다른 여러 학자들의 주장들의 종합을 토대로 하여 관료제 병리현상으로 지적될 수 있는 것들은 다음과 같다.
① 동조과잉과 수단의 목표화
조직목표 달성을 위해 요구되는 규칙과 규율의 준수를 지나치게 강조하게 되면 수단이었던 규칙이나 절차 등을 절대적인 것으로 생각하게 되는 동조과잉현상이 발생되어 목표와 수단 간의 전화현상이 일어나기 쉽다.
② 서먼주의·형식주의
관료제에 있어서의 업무 처리는 일반적 규칙에 의거하여 일정한 양식의 셔면(red type)을 통하여 이루어지므로 문서라는 양식에 지나치게 의존하는 형식주의로 흐르기 쉽다.
③ 전문화로 인한 무능
전문가란 한정된 분야에 관해서는 전문성을 가질 수 있으나 다른 분야에 관한 식견의 부족으로 자칫 독선화·무능화하기 쉽다. 크리스 아지리스는 이러한 전문화를 '훈련된 무능력'에 불과하다고 지적하고 있으며, 관료제적인 조직구조하에서는 자발성이나 창의성이 억압당함으로써 인간의 본질적 특성인 능동성 및 자아실현적 욕구는 처음부터 좌절당하게 된다고 주장하였다.
④ 할거주의
할거주의란 관료들이 장기간 일정 부서에서만 근무하게 됨에 따라 자신이 속한 기관이나 부서만을 생각하고, 타부서나 기관에 대한 배려가 없어서 조정과 타협이 어려워지는 현상을 가리킨다.
⑤ 무사안일주의
무사안일주의란 관료들이 새로운 결정을 하거나 조언 및 적극적 태도를 취하지 않고 선례에 따르나 상급자와 지시·명령에 맹목적으로 복종하여 책임을 회피하고 상급자의 권위에 의존하고자 하는 경향을 말한다. 따라서 조직구조의 계층성이 높고 권한이 집권화되었을 때, 조직의 환경 적응 능력이 약화됨으로써 조직의 생존권마저도 위협받게 되는 것이다.
⑥ 독선주의
관료제는 그 권력성·전문성·계층제적 성격으로 인해 독선주의에 빠지기 쉽고 국민에 대한 관존민비적인 무책임하고 비밀주의에 빠지거나 불친절하게 대하는 현상이 조장되기 쉽다.
⑦ 정실인사
인사에 있어서 정실주의 현상은 대규모 조직체에서 흔히 발생하기 쉬운 현상으로 실적이 아니라, 귀속주의에 입각한 대인관계 및 인사가 이루어지는 경우가 있다.
⑧ 인간성 상실
관료제 내의 기계적·반복적 업무에 따른 대인관계의 지나친 몰인정성은 무관심,. 냉담 및 극도의 불친절을 나타내게 된다. 이러한 관료제적 특성은 비합리적이고 감정적인 인간적 특성 및 갈등과 긴장관계를 조장함으로써 조직성원의 사기를 저하시키는 결정적 요인으로 작용한다.
⑨ 변동에 대한 저항
관료제에 있어서 가장 중시되는 병리현상 중의 하나는 변동과 쇄신에 대한 저항이다. 관료는 대체로 조직 내에서의 자기의 위치를 유지하길 원하기 때문에 관료제는 자연히 보수성을 띠게 되며, 조직외부의 변동에 능동적으로 대처하기 힘들게 되는 것이 보통이다.
Ⅲ, 머튼의 연구에 대한 평가
머튼의 목표대치이론은 제도화된 관행이 원래 의도되지 않았던 역기능을 초래하는 경우가 많음을 밝히고 있을 뿐 아니라, 조직의 원래 목표만으로는 조직원들간 상호작용의 성격이나 그들 사이에 실제로 통용되고 있는 목표를 설명하기 어렵다는 사실을 간파한 통찰력을 내포하고 있다. 그러나 머튼의 이러한 목표대치이론을 스스로 독립성을 확인하고 권력적 위치를 공고히 하려는 관료들의 전략으로 보는 등 그가 관료제의 역기능이라고 보았던 목표대치나 과잉동조가 V. A Thompson의 대중민주주의는 법의 지배가 필수적이므로 주관적 감정에 의한 규칙의 확대해석은 자칫 법의 지배를 사람의 지배로 대체시키는 결과를 초래할 위험성이 있기 때문에 반드시 역기능인 것만은 아니라 보는등 비판 또한 만만치 않다.
참고 자료
유영옥저『행정조직론』학문사
신윤균저『행정학』박영사
오석홍외『행정학의 주요이론』법문사