비판도 제기되고 있지만 각종 경영관련 지표상으로는 민간기업에 비해 비효율적이라고 보기 어렵다. 공기업에 대한 평가는 효율성뿐만 아니라 다른 요소들까지 고려해야 하고, 효율성도 단순히 수익성만으로 평가하기 어렵기 때문에 공기업의 효율성에 대한 평가는 유보하였다.
공기업 노사관계는 1990년대 초반까지 안정적이었지만 이후 정부의 임금안정정책과 함께 불안정해지기 시작한다. 공기업의 민영화 및 구조조정이 노사관계에서 가장 중요한 쟁점으로 부각된 것은 김대중 정부가 집권한 1998년부터이다. 김영삼 정부하에서도 민영화가 추진되기는 했지만 한국통신과 한국중공업 등 일부 기업을 제외하고는 커다란 쟁점이 되지 않았다.
제Ⅲ절에서는 현재까지 추진된 민영화를 비교검토하고, 민영화가 어떻게 노사관계와 상호 작용하는가를 살펴보았다. 1980년대 중반 이후 1987년, 1993년, 1998년과 같이 정권교체 시기를 전후해서 민영화가 중요한 정책과제로 설정되어 추진되었다. 최근으로 올수록 민영화 대상의 범위가 넓어지고 강도도 높아진다. 1987년에는 주요 공기업에 대한 국민주 방식의 민영화가 특징적이었던 반면, 1993년 민영화에서는 경쟁입찰을 통한 공기업의 ‘주인 찾아주기’가 주된 방향이었다. 1998년 민영화 정책의 특징은 IMF 관리체제하에서 민영화 대상의 포괄범위와 구조조정 강도가 이전과 질적으로 달라졌다는 점이다. 이 뿐만 아니라 해외매각을 비롯해서 다양한 민영화 방식이 도입되었다.
그러나 민영화 정책은 항상 여러 가지 이유 때문에 계획대로 진행되지 못하였다. 현재 추진되고 있는 민영화도 마찬가지이다. 주목되는 것은 1998년 민영화 정책의 경우 민영화 자체는 계획보다 지체되고 있지만 이와 무관하게 공기업마다 대대적인 인원감축을 비롯해서 구조조정이 처음 계획보다 강도 높게 추진되고 있다는 점이다.
민영화와 노사관계는 상호작용하면서 진행되고 정치권을 비롯해서 다양한 이해당사자들이 민영화의 결정 및 진행 과정에 개입한다. 이 과정에서 민영화는 처음보다 지체되기도 하고 포기되기도 한다. 국민여론도 큰 영향을 미친다. 1993년 민영화 계획이 좌절된 것은 재벌에 대한 특혜라는 국민들의 비난여론 때문이었다. 노동조합의 저항도 영향력을 행사하지만 노동조합 자체의 힘보다는 시민사회단체나 관련된 이해당사자들, 국민여론의 동의를 이끌어내고 조직화하는 데 성공했는가가 더 중요하게 작용하였다.
1999년 말 현재 민영화는 복합적인 양상을 띠고 있다. 지분매각이나 민간으로의 소유권 이전은 지체되면서도 구조조정은 계획보다 강도 높게 진행되고 있다. 정부가 앞장서서 구조조정을 주도하고 있기 때문에 1998년 이후 공공부문의 노사관계는 노정간의 갈등을 축으로 전개되고 있다. 2000년에도 이러한 상황은 바뀌지 않을 것이다. 정부가 공공부문 개혁에 대한 여론의 지지를 업고 지속적으로 구조조정을 추진할 것으로 예상되기 때문이다.
구조조정의 대의에는 노동조합도 반대하지 않는다. 그러나 노동조합이 노사간의 실질적인 협의를 동반하지 않는 추진방식과 조정속도의 급진성에 대해 저항하는 것은 불가피하다. 현재 시점에서 구조조정의 추진방식과 관련해서 노정간에는 평행선을 달리고 있다. 앞으로 1998년 노사정위원회 공공특위에서의 노사정간의 합의, 1999년 625 노정합의에서 단체협약을 존중하기로 한 정신에 기초해서 노정간에 서로의 입장을 접근시키려는 노력이 필요할 것이다.
한편 민영화의 방향과 관련해서 1998년 민영화 계획은 대부분의 공기업이 민영화되어야 한다고 보면서도 주인 찾아주기를 강조한 1993년 계획과 달리 일관된 방향을 분명히 설정하고 있지 않다는 점에서 특징적이다. 민영화에 대해 일관된 방향을 설정하지 않는 입장은 타당한 것으로 보인다. 각 공기업이 국민경제에서 차지하는 역할과 시장경쟁구조가 매우 상이하기 때문에 모두에게 일관된 방향을 강조할 수 없기 때문이다. 그러나 일각에서는 현정부의 민영화 방향이 주인찾아주기라는 일관된 입장을 갖지 않고 있다는 점에 대해 비판하기도 한다.
현재의 한국 경제구조에서 민영화에 의한 소유권 이전의 방향을 ‘주인 찾아주기’로 설정하는 것은 적절하지 않다. 현재 한국경제의 과제 가운데 하나는 재벌중심의 기업지배구조가 갖는 폐해를 극복하고 소유와 경영이 분리된 새로운 기업지배구조를 창출하는 것이다. 재벌중심 경영의 특징은 소유와 경영이 미분리되어, 지배주주가 경영에서 전권을 행사한다는 점과, 이 지배주주가 경영 결과에 대해 다른 주주들에게 전혀 책임지지 않는다는 점이다. 이는 한국의 재벌구조가 지배주주, 즉 소유경영자의 도덕적 해이를 제도적으로 보장하는 시스템임을 의미하는 것이다.
이론적으로 보면 최근까지 재벌의 기업지배구조는 기업경영에 대한 주주들의 감시가 어려울 뿐만 아니라 경영권의 위협도 존재하지 않고, ‘대마불사’ 논리에 따라 파산의 위험도 지지 않았다는 점에서는 공기업과 같고, 거시경제적으로는 독점적으로 시장을 지배한다는 점에서 배분적 효율성을 보장하지도 않았다. 사적으로 지배하기 때문에 더 많은 이익을 얻기 위해 노력하는 과정에서 기업경영이 효율적으로 이루어질 것이라는 주장은 이론적으로 근거를 찾기 어렵다.
민영화를 추진할 경우 소유권의 이전과 관련해서 바람직한 방향은 소유와 경영이 분리된 전문경영인체제의 한국적 모형을 창출하는 것이다. 최근 소액주주들의 권리찾기가 활발해지는 등 주식시장에서 기업의 성과를 감시하려는 움직임이 강화되고 있다. 따라서 소유권을 이전하고 새로운 지배구조를 형성하는 과정에서 소액주주들이 경영에 대해 효과적으로 감시할 수 있는 메커니즘을 만들고 민영화되더라도 공익적인 측면에 대한 배려를 완전히 버릴 수 없는 경우에는 시민사회의 공공적 감시가 가능한 메커니즘을 도입하는 것이 바람직할 것이다.
민영화되지 않고 공기업으로 유지될 경우에도 효율적인 공기업의 관리방식을 정착시켜 나가야 할 것이다. 기본적인 원칙은 국가는 공기업의 경영에 대해 세부적으로 개입하는 것이 아니라 전략적인 목표를 설정하고 이 목표를 공기업이 자율적인 책임경영을 통해 효율적으로 달성할 수 있도록 유도하는 인센티브 메커니즘을 설계하는 것으로 자신의 역할을 한정하는 것이다.