인 행정개혁을 수행하고자 하는 지방자치단체장들에게 포괄적인 간섭으로 기능하고 있으므로 이에 대한 시정이 요구된다. 행정자치부는 조직관리에 관한 전문적인 조언과 방향제시에 그쳐야지 구체적인 지침의 시달을 통한 실질적인 통제를 하려고 해서는 안된다.
4) 감사제도의 실효성 확보
지방자치단체에 대한 중앙통제 가운데 하나가 지방에 대한 중앙의 감사라고 할 수 있다. 기관위임사무의 경우 중앙의 감사가 필요불가결하다고 할 수 있으나, 자치사무에 까지 법령위반여부에 대해서 중앙정부나 광역자치단체가 갖고 있는 것은 자치단체장 특히, 기초자치단체장의 자율적 행정권 수행에 심대한 타격이 될 수 있으므로 자치사무에 대해서는 사법부에 의해 보다 중립적으로 법령위반여부가 판단되도록 하여 중앙정부나 광역자치단체의 통제의 범위를 제한할 필요가 있다.
또한, 위임사무에 대해서도 각종 감사가 자치단체장의 자율적인 행정집행을 방해하지 않는 범위내에서 공정하게 이루어지게 하기 위해서는 행정감사와 회계감사를 이원화시킬 필요가 있다. 행정감사에 대해서는 지금까지와 마찬가지로 사무권한이 있는 중앙 및 상급자치단체에서 행하게 하며, 회계감사는 자치단체의 자체전문가와 외부전무나를 포함하는 연합감사기관을 통해 감사를 실시하도록 한다. 이외에도 지방자치단체에 따라서는 자치단체사무의 질을 높이고 자치단체장의 업무의 효율성을 높이며 동시에 주민에 대한 책임행정을 구현시키도록 하기 위하여 자체적으로 감사위원회의 설치운영도 가능하도록 법제도의 정비가 필요하다..
3. 경영적 역할 재정립을 위한 제도적 개선방안
1) 자치단체의 재원 강화
자치단체의 재정력 강화는 지역주민들의 지역경제 활성화에 대한 욕구가 증대되고 자치단체간 경쟁이 가속화되면서 자치단체장의 역할 중 최근 들어 가장 강조되는 측면이라고 할 수 있다. 무엇보다도 자치단체의 재원 강화를 위해서는 장기적으로 자치단체장이 지방의회의 의결을 거쳐서 자치단체가 거두어 들일 수 있는 지방세의 세목과 세율을 자율적으로 규정하도록 할 필요가 있다. 만일 이러한 조세권의 지방이양이 시기상조라고 한다면, 최소한 국세와 지방세간에 합리적인 세목조정이 요구된다. 1998년 12월에서 1999년 2월까지 수행한 지방자치단체에 대한 경영진단에서 기초자치단체의 정책결정자에 대한 인터뷰 결과 지방행정의 자율성을 확보하기 위해서는 위임사무의 고유사무화(40%)와 더불어 국세의 지방세로의 조정(36%)이 핵심적인 방안으로 인식되고 있는 것으로 나타났다. 이와 더불어 단기적인 방안으로는 지방교부세의 비율을 현행 내국세 총액의 13.27%에서 상향조정하는 것도 고려할 수 있다.
또한, 지방채발행에 있어서도 항상 행정자치부장관의 승인을 먼저 받도록 할 것이 아니라, 지방의회의 의결이 우선시되도록 지방자치법과 지방자치법시행령의 개정이 요구된다. 물론, 무분별한 기채가 가져올 국가 전체의 경제에 대한 파급효과를 고려하여 과도기적으로 일정 액수 이상에 대해서는 행정자치부장관의 승인을 받도록 할 필요는 있다.
2) 지방공기업의 활성화
지방자치단체의 재정확충방안으로서의 지방세수의 확대는 자칫 조세저항을 초래할 수도 있다. 따라서 지방공기업이나 제3섹터사업을 통해 세외수입을 확대하는 것은 재정확충의 매우 중요한 수단이라고 할 수 있다. 지방공기업의 활성화를 위해서는 무엇보다도 지방공기업의 사업범위에 대한 규제를 철폐하고 지방자치단체장이 지역실정에 적합한 사업을 창의적으로 발굴하고 아이디어를 개발할 수 있도록 하여야 할 것이다. 물론, 무책임한 사업참여와 경영으로 인한 폐단이 없었던 것은 아니나 중앙정부나 상급자치단체가 일일이 지방공기업 설립에 관여하고 승인을 하는 것은 자치단체장의 기업가적 역할 수행에 대한 중대한 제약요건이라고 할 수 있다.
또한, 지방공기업이나 민관합작사업의 경영에 대한 자치단체장의 책임성을 제고하기 위해 자치단체장이 대표이사가 될 수 있도록 겸직제한 규정을 조정할 필요가 있다. 일본의 경우 자치단체가 자본금의 50%이상을 출연하는 제3섹터와 같은 사업체의 경우에는 자치단체장의 겸직을 허용하고 있다(임승빈, 1996: 149). 이러한 자치단체장의 겸직허용은 그 사업체에 대한 공신력을 제고하여 민간자본의 유치에도 유리할 것으로 기대된다.
3) 감사방식의 개선
지방자치단체장의 경영적 역할이 제대로 수행되려면 현행 감사방식에 대한 개선이 요구된다. 즉, 단순히 예산지출의 적법성에 대한 감사에서 탈피해서 경영성과를 얼마나 거두었는지에 대한 감사로 전환할 필요가 있다. 보다 구체적으로 준수확인 감사에서 성과평가 감사로, 성과관리목표와 일관성있는 감사로, 그리고 사후적발감사에서 사전개선감사로 감사기능의 재정립이 요구된다. 이를 위해서는 표준화된 감사기법의 정리와 전산감사 역량의 개발이 요구되며, 중복감사의 회피를 위해 통합 감사주체의 신설과 감사기관간 연계, 역할분담이 요구된다.
V. 결론
지금까지 살펴 본 바와 같이 지방자치단체장에게는 미래에 대한 비젼과 행동력을 가지고 지역의 이해관계자와 협력을 추구하는 정치가로서의 역할과 자치단체의 행정개혁을 주도하면서 행정능률을 제고시켜 지역문제를 합리적으로 해결하는 행정가로서의 역할, 그리고 경영합리화로 재정을 확보하면서 중앙과 민간으로부터 재원을 유치하는 경영가로서의 역할이 복합적으로 요구되는데, 문제는 현행 우리나라의 법령체계가 지방자치단체장의 이러한 역할 수행에 있어서 많은 제약요건을 지니고 있다는 것이다. 즉, 정치적 역할을 수행하는데 있어서는 주민참여의 통로가 미흡하고 자치단체간 갈등의 해소와 이해조정을 위한 정부간 협의제도가 미흡하며, 행정적 역할을 수행하는데 있어서는 규칙제정권, 인사권, 조직권에 대한 과도한 제약과 자치사무에 대한 감사로 인해 자율성이 손상되고 있고, 경영적 역할을 수행하는데 있어서도 재원확보수단의 빈약과 지방공기업 및 민관합동사업의 설치와 운영에 있어 자율성이 결여되어 있다. 따라서, 실질적인 지방자치의 발전을 위해서는 지방자치단체장 개인의 역량 부족을 책망하기 전에 과연 지방자치단체장이 정치적, 행정적, 경영적 역할을 제대로 수행할 수 있도록 제반 제도적 제약요건을 해소하기 위한 방안들이 함께 강구되어야 할 것이다.