부터 체임벌린을 비롯한 중진들이 호의적으로 언급하기 시작하여, 자유당은 1888년에 버밍햄에서 지대세를 당론으로 채택했고, 맨체스터와 뉴캐슬의 집회는 이를 최종 확인하였다. 1892년 할데인(R. B. Haldane)은 지대세 법안을 의회에 제출했고, 1894년 로즈베리(Rosebury)는 지대세의 원칙을 반드시 실행에 옮길 것을 재차 다짐했다. 지대세는 이제 개혁 세력 내에서는 하나의 유행어가 되었다.
그러나 단일세론의 완전한 승리인 것처럼 보였던 토지논쟁의 전개는 사실상 단일세론자들에게는 새로운, 그리고 실질적 의미에서 보다 중요한 차원의 주도권 다툼으로의 진입을 뜻하는 것이었다. 자유당이 채택한 지대세는 단일세론의 그것과는 달랐기 때문이다. 자유당은 토지에 부과될 세금을 지대의 4%에 계속 머물러 있게 할 작정이었다. 사실 자유당의 지대세는 다양한 함의를 가지고 있었다. 지주층에 대한 공격, 재정 확충을 위한 세원의 개발, 지방 자치체의 독자적 재정 조달 등등. 그러나 단일세론자들의 궁극적 목표, 즉 지대의 완전한 몰수를 통한 사실상의 국유화는 그 함의에 결코 포함되지 않았던 것이다. 오히려 그에 대한 대항 수단으로 제시된 것이라 할 수 있다. 1892년 할데인은 “헨리 조지에게 동의하기 때문이 아니라 반대하기 때문에” 지대세를 제안한다고 선언했다. 자유당의 지대세는 자유당에게는 자유무역주의 수호라는 정치적 이념을 담고 있는 하나의 언어였지만, 단일세론자들에게는 사실상의 토지국유화라는 이념이 의도적으로 제거된 일개 조세 정책에 지나지 않았던 것이다.
사유폐지론이 토론의 주변부로 밀려난 상황에서, 단일세론과 그를 저지하려는 의도가 다분한 자유당의 지대세 사이에 주도권 다툼이 시작된 셈인데, 그러나 단일세론자들은 이 다툼의 의미와 중요성을 제대로 인식하지 못하여 보다 정련된 언어로 대응하지 못하고, 지대세 도입의 피상적 성과를 위한 투쟁에 몰두했다. 게다가 이 다툼은 일견 그렇게 결정적이지 않게 보일 수 있었다. 단일세론이 중간 단계를 상정하는 탄력적 언어였으므로 이 시기에는 지대세의 실현 그 자체가 의미를 가질 수 있기 때문이었다. 따라서 양 담론의 묵계 하에, 국유화라는 개념이 그러했던 것처럼, 지대세라는 개념도 모호한 채로 남겨졌고, 자유당은 이 모호성을 1910년 로이드 조지(David Lloyd George)가 “인민예산(Peoples Budget)”을 제출할 때까지 상황에 따라 정치적으로 민첩하게 이용했다. 단일세론자들에게도 자유당과의 연대는 필요한 것이었고, 따라서 이 적당히 뒤틀어진 관계는 계속 유지되었다. 조지의 유토피아는 과거의 것이 되어가는 가운데.
3. 인민예산으로
연맹의 승리의 진정한 의미가 무엇이었던지 간에 국유화협회는 주저앉고 있었다. 1887년 이후 한동안 소토지제를 새로운 중심 개념으로 하여 전환을 시도했으나 별로 성과를 거두지 못했고, 1890년대 후반에 이르면 사유폐지론은 토지문제에 관한 담론으로서의 힘을 사실상 상실했다. 월러스는 1897년 “나로서는 우리가 하나의 단체로서 토지국유화를 위한 어떠한 특별한 제안을 하는 것이 바람직할지 몹시 의심스럽다”고 참담해 했다. 결국 지대세를 유일한 실질적 제안으로 받아들일 수밖에 없었다. 지대세론의 지도적 위치는 확고해졌고, 영국지대세연맹(English League for the Taxation of Land Values)으로 이름을 바꾼 단일세론자들의 주도하에 1907년 다양한 토지개혁 세력의 연대가 이루어져 지대세부과연합(United Committee for the Taxation of Land Values)이 구성되었다.
1906년의 총선 이후 지대세는 영국 의회정치 내에서도 가장 핵심적인 사안의 하나가 되었다. 지대세론을 지지하는 의원들은 지대세의회위원회(Land Values Parliamentary Campaign Committee)를 조직하였고, 그 해 12월 150명의 위원회 대표단이 300명의 서명과 함께 지대세 청원서를 켐벨-배너만(Campbell-Bannerman)에게 제출하였다. 수상은 1907년 드루리 레인 극장에서 열린 집회에서 지대세의 입법을 약속했다. 체임벌린이 1903년에 시작한 관세개혁운동에 대항하여, 전함 건조비, 노후 연금(Old Age Pension) 등 증가하는 재정 지출의 압박 속에서 자유무역주의를 지탱할 수 있는 대안으로 지대세에 대한 관심은 더욱 높아졌다. 이러한 토지개혁론 발전의 정점이, 토지의 자본가치(capital value)에 최초로 국세를 부과한 로이드 조지의 “인민예산”이었던 것이다.
사유폐지론이 초기부터 실패를 거듭한 반면 단일세론은 “인민예산”까지 이끌어 내는 성과를 거두었다. 그러나 이를 단일세의 승리라고 할 수 있을까? 현실적으로도 “인민예산”의 지대세는 잘못 계산된 모험이었으며 기대한 만큼의 세수도 만들지 못했다. “인민예산”이 규정한 토지가치의 감정에 4년 동안 ￡200만 이상이 들어간 반면 세수는 겨우 ￡1.4백만이었고 결국 감정은 1920년에 폐지되어 버렸다. 원리적인 면에서는 성취로 보기가 더욱 어렵다. 이룩된 것은 재정개혁이었다. 사유폐지와 단일세가 세제개혁에 관한 담론이었는가? 1910년의 예산에 의해 도입된 지대세는 월러스나 조지가 원하던 새로운 토지 소유 체제를 위해 하등의 도움이 되지 않았다. 오히려 그것은 그들의 유토피아적 이상을 제거하여 자유당의 재정 정책으로 변질시켜 버렸을 뿐만 아니라, 그 이상으로의 접근을 막았다. 지대세가 핵심 논리가 되는 과정에서 월러스와 조지의 이념은 뒷전으로 밀려났고, 한때 그 이념을 성취하기 위한 첫 발걸음에 지나지 않던 것이 목적 그 자체가 되어 버렸다.
참고문헌
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편집부(1989) - 토지개혁과 중요산업 국유화, 북한연구소