것만은 결코 부인할 수 없을 것이다(오연천, 1996).
만일 경영평가제도가 존재하지 않았더라면 현재 정부투자기관의 모습은 어떠했을까? 이러한 질문에 대한 응답은 자연스럽게 지난 20여년간 지속되어온 경영평가제도에 대한 총체적 평가에 갈음할 수 있을 것이다.
정부투자기관 경영평가제도가 도입되기 이전까지만 해도 정부의 투자기관에 대한 관여는 기본적으로 투자기관을 관할하는 소속 부처 중심으로 이루어졌으며, 감사원의 감사와 투자기관 예산을 관장하는 예산실의 예산조정이 보완적 역할을 수행했다고 볼 수 있다. 정부투자기관관리기본법의 제정은 규범적 측면에서 정부투자기관에 대한 정부의 개입방식을 주무부처 중심의 사전적 통제에서 범정부적 관점의 사후적 관여로 전환하는데 기본취지가 있었으며, 이러한 과정에서 책임경영을 담보하기 위한 경영평가제도가 핵심적인 정책수단의 하나로 자리잡도록 고안되었다.
만일 경영평가제도를 주축으로 한 공기업 책임경영방식의 도입이 주무부처 중심의 사전적 통제가 지니고 있는 경영정책 수립의 경직성과 자기이익적자기팽창적 역기능을 제어하면서, 개별 공기업의 내부적 효율증진과 국민경제적 구조조정을 촉발할 수 있는 지렛대로서 정착되었다면 경영평가제도의 존치여부에 대한 논의는 자리 잡을 수 없었을 것이다.
그런데 만일 주무부처 중심의 사전적 통제가 실제의 투자기관 운영과정에서 불식되지 않으면서, 정부관여의 또 다른 형태인 경영평가제도가 투자기관에 부하되었다면, 범정부적 방식 또는 국민경제적 관점으로 격상된 대 투자기관 관리정책이 함축하고 있는 긍정적 성과는 반감될 수밖에 없었을 것이다. 환언하면 투자기관의 자율 경영기조가 보장되지 않는 만큼 책임경영의 사후적 장치로서의 경영평가제도의 존립 정당성은 훼손될 수밖에 없다는 것이다. 왜냐하면 경영의 자율성이 확립되지 않은 상태에서 이루어지는 경영평가는 개별 투자기관의 경영노력의 평가와 그러한 경영노력의 모태가 되는 정부부처의 정책선택에 대한 평가를 엄격히 구분할 수 없기 때문이다.
이런 점에서 경영평가제도의 성과에 대한 평가는 경영평가제도 자체에 국한해서는 안 되며, 정부투자기관관리기본법이 지향하는 자율적 책임경영방식의 틀 속에서 접근되어야 할 사안이다.
그러면, 자율경영의 기조가 어느 정도 확립되어 있는가? 정부투자기관관리기본법 체계하에서도 개별 투자기관 소속 부처의 관여가 정부투자기관관리기본법 이전과 대동소이함으로써 투자기관의 자율적 경영정책수립 영역이 협소하다고 볼 수 있는가? 대 투자기관 정책을 둘러싸고 설립법에 기초한 개별 주무부처의 관여와 주요 정책수단을 구사하는 기획예산처 사이에 역할 분담이 제대로 이루어지고 있는가?
만일 정부투자기관관리기본법이 추구하는 정책목표에 따라, 정부투자기관의 자율경영기조가 만족스러운 수준은 아닐지라도 일정수준 진전되었다고 가정한다면, 투자기관 경영평가제도가 창출한 국민경제적 성과는 과소평가할 수 없을 것이다. 왜냐하면 정부투자기관 경영평가 작업은 평가작업의 객관성 정도를 떠나서라도 개별 투자기관의 고유한 상황이나 개별 주무부처의 시각을 벗어나 국민경제적 안목, 아니 적어도 범정부적 관점에서 투자기관이 ‘얼마나 잘하고 있는가’를 검증함으로써 최소한 범정부적 투입장치로서 기능하였다고 볼 수 있기 때문이다.
정부투자기관은 ‘경영평가제도가 존치한다’는 사실 자체만으로도 주요 평가지표가 상정하는 정책목표에 부응하려는 노력을 기울일 수밖에 없기 때문이다. 사실상 투자기관의 사업이나 활동으로부터 일정한 거리를 둔 상태에서의 중립적이고 전문적인 외부 평가작업은 소관사업에 집착하고 있는 투자기관이 간과하기 쉬운 국민경제적 기대(예, 감량경영, 사업영역 확장에 대한 신중한 접근, 합리적 노사관계의 형성 등)를 지표화함으로써, 투자기관으로 하여금 경영정책수립의 주요 변수의 하나로 고려토록 할 수 있는 효과적인 유인장치로 기능할 수 있다.
이러한 유인장치로서의 기능은 공기업부문에 대한 ‘공공이익’ 투입을 위한 자율적 규제기구의 역할이 활성화되지 않은 우리나라의 여건에서 더욱 긴요하다고 말할 수 있다. 설립법을 기초로 한 주무부처, 합법성 및 회계심사를 주안으로 한 감사원, 출자·증자·보조금 등 재원이전장치를 활용하는 기획예산처를 축으로 한 정부투자기관에 대한 정부부문의 관여통로만으로는 보편적인 국민경제적 이익(예, 공기업부문의 총합적 국민경제적 효율향상이나 배분적 형평의 확산 등)의 관점에서 공기업활동을 점검하고 국민경제적 이익을 여과, 투입하는 데에는 한계가 있다고 본다. 이런 점에서 볼 때 경영평가제도가 그러한 공백을 메울 수 있는 여지는 상당부문 존재한다고 볼 수 있다. 그러나 경영평가제도가 내포하고 있는 유인장치로서의 긍정적규범적 역할이 현행 경영평가제도가 반드시 소망스러운 상태로 운영되고 있음을 보장해 준다고 말할 수는 없다. 경영평가제도가 내포하고 있는 정책목표가 공기업 정책수립 및 운영과정에서 효과적으로 시현되도록 하기 위해서는 앞서 언급한 바와 같이 명실상부한 자율적 책임경영체제가 확립되어야 함은 물론이고 경영평가제도의 구도와 운영방식이 공기업부문에 대한 국민경제적 목표와 부합되어야 한다. 특히 정부투자기관 종사자들이 공감할 수 있는 평가체제의 형성과 운영이 뒷받침되어야만 경영평가제도가 지향하고 있는 정책목표에 접근할 수 있는 범위가 넓어진다는 점을 과소평가할 수 없다.
그런데, 이 문제와 관련하여 본 연구에서 실시한 설문조사 결과를 살펴보면, 투자기관 임직원들은 경영평가제도가 투자기관의 경영자율성 보장과 책임경영을 확보하는 데 있어 별다른 기여를 하지 못한 것으로 평가하고 있다. 특히, 투자기관의 경영자율성을 보장하는 데는 별 효과가 없었던 것으로 평가하고 있다.
참고문헌
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