민들 사이의 의사소통이 중간지방자치단체를 통해 이루어지기 때문에 누수 또는 왜곡현상이 나타나기 쉽다. 또한 많은 계층은 주민들과 중앙정부 사이의 신속 원활한 의사소통을 방해하여 지방자치사회의 비민주화를 초래한다.
3. 한국의 지방자치단체 계층구조
1) 우리나라 계층구조의 변화
지방자치단체의 계층구조는 각 나라의 정치, 경제, 문화, 제도 등 다양한 환경에 따라 급변한다. 우리나라의 경우는 제도적 법적 변화에 따라 다음과 같은 역사를 가지고 있다.
(1) 건국 초기: 1961년 지방자치에 관한 임시 조치법 공포 전
서울특별시는 단층제, 그 외의 지역은 도와 시 읍 면의 2층제로 이중적 자치계층 구조로 되어 있었다. 그러나 행정 계층은 서울특별시는 "서울특별시-구-동"으로, 도는 "도-시 군-읍 면"으로 모두 3층제를 유지했다.
(2) 1961년 지방자치에 관한 임시조치법
1961년 9월 지방자치에 관한 임시조치법이 제정됨에 따라 종래의 기초지방자치단체였던 읍 면이 자치단체의 지위를 상실하고, 군이 지방자치단체의 지위를 갖게 되었다. 이에 따라 도의 경우 도와 시 군의 2층제 자치계층이 되었다. 그 외 지역은 변동이 읍 면은 군의 하급행정기관으로 전환되어 행정계층은 종전과 같은 3층제를 유지했다.
(3) 직할시의 설치
1963년 1월 1일 법률 제1173호로 부산시가 직할시가 된 이래 인구의 증가 등에 따라 대구, 인천, 광주, 대전이 직할시가 되었고 1997년 7월 15일 울산이광역시가 되었다. 이에 따라 특별시와 직할시는 자치구가 설치되기 전까지는 단층제를, 그 외 지역은 2층제를 유지했다.
(4) 자치구의 설치
1988년 4월 특별시와 직할시30)의 구를 자치구로 개편하여 특별시와 직할시 등의 대도시도 2층제의 자치 계층이 되었다.
(5) 특별자치도의 설치
2006년 1월 11일 제주도를 폐지하고 제주특별자치도를 설치할 수 있도록 지방자치단체의 종류에 특별자치도를 신설한 지방자치법이 개정되었다.
우리나라 지방 계층구조의 변화
2) 우리나라 계층구조의 문제
우리나라의 계층구조 문제를 살펴보면 다음과 같다.
(1) 계층수의 과다
우리나라의 지방자치단체 간의 계층은 일반적으로 2층 또는 3층(특별시 광역시 도 -> 시 군 자치군 -> 읍 면 동), 4층(도-시-구-동)으로 지방자치단체 간의 기능상의 중복으로 인한 예산의 낭비와 다계층으로 인한 책임의 회피, 지방자치단체 간의 마찰 등의 행정 낭비가 초래되고 있다.
(2) 계층 간 상하 관계의 엄격성
중앙정부와 지방자치단체 간의 관계는 수직적 상하의 관계에 있다. 먼저 지방자치법을 비롯한 법령을 통해서 지방자치단체의 자치권에 제약을 가함으로 수직적 상하의 관계 유지하고 있으며, 예산의 분배를 통해 중앙정부는 광역자치단체를, 광역자치단체는 기초지방자치단체를 각각 통제하기 때문에 수직적인 상하 관계가 나타난다.
(3) 광역행정상의 제약
대도시행정은 도시 전체를 하나의 단위로 수행될 필요가 있을 때 계층에 따른 자치구제로 인해 전체적인 행정 수행에 제약을 가져온다.