비합리적, 감정적 측면을 무시하고 지나치게 기계적 합리화를 추구함으로써 인간의 소외현상을 불러일으키고 있다는 인식이 싹트기 시작하면서 합리적 조직에서 배제되었던 인간성을 부분적으로나마 회복하기 위하여 조직에서의 인간적 요소를 중시하는 인간관계론이 대두되었다.
이는 1924년과 1927-32년에 하바드대학의 경영학 교수인 Mayo와Roethlisberger 등에 의해 수행된 호손실험(Hawthorne Experiments)에서 비롯되었는데 4차에 걸친 호손실험 결과는 인간관계론의 다음과 같은 기본적 가정을 제시해 주었다.
① 종업원의 생산성은 그의 육체적 능력이 아니라 사회적 능력 내지 사회적 규범에 의해서 결정된다.
② 비경제적 보상이 종업원의 동기부여와 행복을 결정하는데 중요한 역할을 한다.
③ 종업원은 개인으로서가 아니라 집단성원으로서 조직의 규범과 보수에 응한다.
④ 집단규범의 설정과 그 수행에 있어서 비공식조직 및 비공식적 리더의 역할이 중요하며, 따라서 이들에 대한 공식적 리더의 관리능력이 중요하다.
인간관계론은 인사행정에서 인사상담제도, 고충처리제도 및 제안제도의 적용, 조직관리에서 비공식조직과 소집단의 중시 및 의사전달, 리더십 등의 중요성을 강조하여 공식적 행정조직의 결함을 보충하는 등 인간적.민주적 관리방식의 확립에 기여함으로써 행정능률을 향상시키는데 크게 이바지하였다.
그러나 조직 내부만 분석하는 미시적인 접근방법으로서 조직 외부로부터의 영향을 배제해버린 폐쇄체제적 관점을 지니고 있다는 비판을 받고 있다.
(3) 행태과학
행정학은 1940년대 행태과학의 영향을 받게 되었다. 행정학의 이런 경향은 인간관계론을 도입할 때부터 있었다고 할 수 있다. 인간관계론 자체가 사회심리학을 산업에 적용한 것이었으며, Lewin이 주동이 된 소집단이론도 사회심리학의 영역에 속하기 때문이다.
행태론적 접근방법이란 사회, 정치 및 행정을 연구할 때 그 관심을 이데올로기, 제도 및 구조에 대한 것으로부터 집단이나 개인의 행위로 돌려 그것을 이론적.경험적 분석의 기초로 삼는 방법론을 말한다. 이 방법은 인간의 행위에서 어떤 규칙성과 일반법칙적 작용을 추출하여 인간의 활동을 상당한 확실성을 가지고 서술하고 예측하는 것이다. 행태론의 도입으로 행정학의 과학성을 확립하는 계기가 되고 주로 집단, 의사정, 갈등, 리더쉽, 권위, 동기부여 등의 문제를 연구하는데 많은 공헌을 하였다.
(4) 체제론
종래의 과학에서 지배적이었던 물리주의(physicalism)는 모든 현상을 기계적 모형 속에서 다루었고, 전체를 모두 부분으로 환원시켜 분석하려 하였다. 그러나 이러한 모형으로는 전체성과 생성적 속성 등을 적절하게 다룰 수 없다는 한계를 인식하게 되면서 어떤 구성요소들 사이의 상호작용관계에 초점을 맞춘 체제론이 등장하게 된다. 즉 생물현상과 사회현상에서는 전체성과 생성적 속성이 중요하기 때문에 이런 문제를 다루기 위하여 필요한 견해로서 체제론이 제시되어 온 것이다.
정치나 행정을 하나의 체제로서 보고 연구한 대표적인 학자로서는 이스턴(D. Easton)을 들 수 있다. 그는 「정치생활의 체제분석」이라는 논문을 통해 정치체제의 분석을 위한 종합적인 개념구조를 구성하여 일반이론으로서 정치체제 전체가 기능하고 있는 모습을 밝히려고 했다. 즉 어떻게 모든 정치체제가 안정과 변동의 세계에서 지속해 나가느냐를 ①환경 ②투입 ③전환과정 ④산출 ⑤환류로 구성하여 설명하였다.
체제론은 유기체개념을 행정조직의 연구와 문제해결에 원용하여 행정이론의 진보를 가져왔지만, 균형이론을 지향하는 보수적 성격과 안정적 사회에서나 적용이 가능하다는 비판을 면치 못하고 있다.
(5) 현상학과 공공선택이론
기존의 주류 사회과학 연구방법인 행태주의, 객관주의 및 논리적 실증주의에 의한 행정학연구는 불완전하며 동시에 그 설명력에 한계를 드러내고 행정현상의 이해에 적실성이 부족한 결과를 초래하였다. 전통적인 행정학은 행태론, 정치행정의 이분법, 변수분석, 기능주의적인 체제이론, 행정의 도구 내지 도구적 합리주의에 빠져 있음을 지적하고, 행정학연구에 있어서 가치문제의 조화, 주관과 객관의 조화를 추구하는 현상학적 이론이 등장하게 된다. 현상학은 현상에 대한 개개인의 인지로부터 그의 행태가 나온다고 주장하는 철학적.심리학적 접근방법으로서 사회적 행위의 해석에서 의식을 중요시하는 학문이다. 사회적 세계 속의 인간의 행위, 즉 의식적 지향성을 함축하는 행위를 연구하는 방법인 것이다. 그러나 현상학적 이론가들이 계층제적인 관료제의 맥락 속에서 어떻게 주관성의 문제를 조화시키느냐가 하는 것이 행정학에서의 기본적인 과제이다.
공공선택이론(public choice theory)은 1960년대부터 행정학의 전통적 접근방법에 반발하여 비 시장(非市場)하에서의 의사결정에 대한 경제학적 연구, 또는 정치학의 관점과 경제학의 분석도구를 결합하여 공공재 공급규모의 결정 등 정부부문의 의사결정이 어떻게 이루어지고 집행되는가를 정치경제학적 접근방법을 통하여 연구하는 분야이다.
공공선택에 관한 결정방법으로는 ①투표를 통한 결정방법 ②개인주의적 접근방법 ③정부를 유기체적 실체로 간주하는 유기체적 접근방법 등의 세 가지를 들 수 있다.
공공선택이론은 기존의 행정질서와 행정이론이 노정시킨 폐단을 극복해 보려는 하나의 접근방법인데, 시민위주의 행정봉사실현을 목표로 내세워 여러 가지 개혁방향을 탐색한 것은 높이 평가되어야 할 것이다. 그러나 공공선택이론가들에 의해 채택된 가정들이 많은 논란의 여지를 안고 있어 그들의 처방이 지니는 실천적 적합성은 그리 높다고 볼 수 없다.
다음 표는 지금까지의 설명을 중심으로 미국행정이론의 변천을 정리한 것이다.
미국 행정이론의 변천
시대구분
내용
고전기
(1900-40)
신고전기
(1930-50)
주체성위기
(1950-60)
현대행정학
(1960-70)
신행정학
(1970- )
접근방법
과학적관리법
행정관리이론
인간관계론
행태주의
생태론
체제론
현상학
공공선택이론
조직관
능률주의
사회적 능률
가치기준의 다원화
탈관료제
인간관
합리적 인간
사회적 인간
자기실현적 인간
복잡한 인간
초점
미국 내 문제
비교행정
발전행정
정책학