사무 배분을 명확히 하며, 무엇보다 재정 구조를 재편하여 지방정부의 재정권이 확보되어야 한다. 이와 관련하여 지방 분권을 본격적으로 추진할 필요가 있다.
둘째, 지방자치 제도를 크게 손질하여 주민 참여를 제도화하여야 한다. 현재 우리나라 지방자치는 주민 발의, 주민 소환, 옴부즈만 제도 등 주민 참여 관련 제도가 불비한 상태이다. 국가의 권한과 재원을 지방정부에 이양하는 것뿐 아니라 주민들이 지방정부에 행할 수 있는 견제와 영향력 장치를 제도화할 필요가 있다. 이와 관련하여 스칸디나비아 국가 등에서 실시하고 있는 프리 콤뮨(free commune) 제도 스웨덴의 Free Commune 제도는 국가 규제를 극복하기 위한 규제완화 정책의 일환으로서 전체 공공 부문을 실험대상으로 하는 포괄적인 제도 실험이다. 즉 정체되고 있는 공공 부문 전체의 재생 수단으로 취해진 조치였다. 일본에서도 이 제도를 원용하여 다양한 실험을 하고 있다. 地方分權特例制度(파일럿트 자치체)와 중핵시 제도 등이 그것이다. 이는 지방분권을 추진하기 위해서 특정 자치체에 도시 계획 관련의 인허가 등에 관한 특례 조치를 취함으로써 자주적이고 자발적으로 지방자치를 실험할 수 있는 기회를 부여해 주는 제도이다. 이는 제 3차 행혁심이 1992년 제3차 答申에서 제안한 것으로서 정부가 이를 받아들여 1993년부터 실시하기 시작한 것이다. 적용대상 자치체는 원칙적으로 인구 20만 이상의 단체이다. 한시적으로 1998년까지 실시하고 그 결과를 평가하여 특례 제도를 일반 제도로 전환한다는 방침을 가지고 있다. 1993년 11월 현재 15개 단체가 地方分權特例制度 지정을 받았다. 中核市制度는 기존의 政令 지정도시 제도(현재 12 개市)를 인구 20-30만 정도의 지방도시에 확대 적용하는 제도이다. 1989년 제2차 행혁심의 제안을 받아들여 1993년, 제23차 지방제도조사회의 권고를 거쳐 1994년부터 실시되기 시작한 것이다. 中核市의 기본적인 조건은 인구 30만 이상, 면적 100 평방 킬로미터 이상이다. 中核市에 대해서는 기존의 정령 지정도시와 마찬가지로 사무와 권한이 일괄적으로 이양되어진다. 沼田良(1994), 地方分權改革-市民の政府を設計する- (公人社).
같은 것을 시도해 볼 만하다.
셋째, 정치참여의 비용을 대폭 저하시켜야 한다. 특히 정보 코스트를 낮추기 위해 지방정부의 정보 공개를 법제화하는 방안도 강구할 필요가 있다. 지역 케이블 텔레비전 등을 통해 지방 행정이나 지방 의정을 투명하게 공개하고 시민들이 참여할 수 있게 하는 방안도 강구해 볼 수 있을 것이다.
넷째, 무엇보다 모든 지방정부들에서 민주 시민 교육 프로그램을 만들어 적극적으로 주민들을 교육할 필요가 있다. 사실 민주주의 체제의 사회적 필요조건 가운데에는 규범(norm)에 대한 컨센서스가 포함된다. Dahl, R.(1971), Polyarchy (Yale University Press).
그러한 규범에의 동조나 참여에의 열의 등은 오랜 기간의 학습이 필요하다. 각급 학교에서의 시민 교육 부문도 강화시키고 국가와 지방정부들에서도 시민단체들과의 협력 하에 적극적으로 민주 시민 교육을 실시해 나가야 할 것이다.
이같은 ‘지방자치의 재구조화’ 조치들은 지방자치의 제도적 잠재력을 실현시켜 참여 민주주의를 활성화시키기 위한 기본적인 처방들이다. 시야를 지방자치에만 국한시키지 않고 보다 거시적포괄적으로 검토해 본다면 그밖에 다음과 같은 문제들을 깊이 고려할 필요가 있다.
첫째, 한국민의 정치사회화 과정에 대한 깊이있는 검토를 통해 장기적인 시야에서 본격적인 참여 민주주의적 정치사회화 프로그램을 세워서 추진하여야 한다. 한국의 정치문화는 떼쓰기와 억누르기의 문화이다. 떼를 쓰면 들어준다. ‘미운 놈 떡하나 더 주는’ 셈이다. 그래서 합리적인 토론보다는 목소리를 높이는데 더 치중한다. ‘목소리 큰 놈이 이기기’ 때문이다. 조용하고 합리적인 목소리는 억눌림의 대상이 되기 십상이다. 이러한 문화에서는 진정한 참여 민주주의가 꽃피기 어렵다. 떼쓰기와 억누르기의 정치문화는 대개 유아기의 사회화 과정과 깊은 관련이 있어 보인다. 아이들의 요구는 비록 합리적인 요구라 하더라도 귀찮으면 안해주고 억누르다가 정 떼를 쓰면 마지못해 들어주는 패턴이 결국 떼쓰기와 억누르기의 정치문화로 이어진다고 보여진다. 이 문제에 대해서는 물론 더 깊은 고찰이 있어야 할 것이나, 여하튼 보다 장기적이고 거시적인 관점에서 장기적인 시민 교육의 마스터 플랜이 필요할 것이다. 엑크슈타인이 적절히 지적한대로 비정치적 사회관계에서의 행태가 정치적 행태에 영향을 주기 때문에 폭넓은 생활 교육으로서의 민주 시민 교육이 필요성은 아무리 강조해도 지나치지 않을 것이다.
둘째, 시민단체를 활성화하는 방안을 강구해야 한다. 공익단체인 시민단체의 참여는 공공선을 위한 정치참여의 대표적인 형태이다. 한국은 그동안 시민단체의 발전을 정치적으로 억눌러 왔으나, 1980년대 말부터 시민단체들은 급속하게 조직되고 영향력을 키워 왔다. 그러나 시민 참여가 아직 미약하고 그 결과 재정적인 부실 등으로 시민단체들은 운영상의 많은 어려움을 겪고 있다. 정부는 시민단체들이 활성화될 수 있도록 적극적인 협조를 하여야 할 것이다. 그러나 국가의 협조가 시민단체들의 자율성과 자발성을 훼손시켜서는 안될 것이다. 자율성은 시민단체의 생명이기 때문이다.
셋째, 국가와 지방정부는 역시 엄정하고 중립적인 법 집행을 통해 법치주의를 확립하고 정부에 대한 신뢰를 회복하지 않으면 안된다. 법이 엄정하면 게임 규칙에 대한 시민적 자각이 높아질 것이다. 그래서 역으로 게임 규칙에 대한 관심이 높아져 정치참여의 필요성을 자각하게 될 것이다. 정치참여란 법을 비롯한 게임 규칙의 조정 및 개폐와 직결되는 것이기 때문이다. 시민참여는 법치주의의 확립과 표리 관계에 있기 때문에 엄정한 법치주의의 확립이야말로 참여 민주주의의 중요한 전제가 될 것이다.
마지막으로, 동원형의 정치참여를 완전히 근절시켜야 할 것이다. 타율적 정치참여인 ‘동원’은 시민적 참여를 저해하는 암적 요소이다. 관변단체를 불식하고 동원형의 참여를 법적으로 엄격히 금지하여야 한다.