효율이나 생산성 향상으로 연결되기 어렵다.
여기서 얘기하고자 하는 것은, 정부를 경쟁력 있게 만들려면, 그 전제조건으로 정치적 여건이 이를 뒷받침 할 수 있도록 성숙되어 있어야 한다는 점이다. 우리나라의 경우는 이러한 여건이 되어 있지 못하다. 이에 비해, 주요 선진국의 경우는 행정의 정치적 인프라가 어느 정도 구축이 되어 있는 상태이다. 그렇기 때문에, 경영적 논리가 행정에 어느정도 침투 될 수 있는 것이다. 이와 같은 맥락에서 봤을 때, 우리나라 정부개혁의 우선적 과제는 서구식의 기업가형 정부가 아니다. 이보다는 행정의 정치적 맥락에 대한 개혁이다.
둘째, 정부개혁의 올바른 준거틀을 설정하기 위해서는, 오늘날 정부에게 요구되는 핵심적인 기능이 무엇인가를 검토해 봐야 한다. 오늘날의 세계적인 추세나 정부를 둘러싼 제반여건을 볼 때, 정부의 가장 핵심적인 기능은, 포괄적인 의미에서의 복합적인 문제해결이다. 여기서 의미하는 문제해결이란 다원주의적 민주사회에서 나타날 수 있는 다양한 이해자 집단간의 갈등해결을 우선 꼽을 수 있다. 이와 더불어, 세계의 정치, 경제 흐름속에서, 우리나라가 나아가야 할 방향과 전략을 설정하고, 국가를 지배할 각종 거시적 〈게임의 규칙〉, 즉 제도를 만드는 것도 같은 범주에 속한다. 또한 국민들이 당면하고 있는 제반 공공의 문제들, 예를 들면, 실업, 지역경기침체, 학교폭력, 환경오염, 사교육비등의 문제를 해결하는 것도 정부의 핵심과제이다.
물론 과거에도 정부는 이와 같은 문제해결기능을 요구받았다. 그러나 과거에는 이러한 문제해결이 정부내의 소수집단에 맡겨지고, 기타 절대다수는 사실상 집행적 기능을 수행하였다. 특히 우리나라의 경우는, 철저히 소수가 생각하고, 판단하는 기능을 담당하고, 절대다수는 손, 발로 뛰는 물리적 행정의 전형이 되어 왔다. 오늘날 이와 같은, 행정모형은 사실상 과거의 유물이 되고 있다. 가장 중요한 이유는 행정이 해결해야 할 과제가 너무나 복잡하고, 복합적이기 때문이다. 이제는 공직의 집합적인 문제해결능력(collective problem solving capability)이 중요한 시기가 된 것이다. 오늘날 정부의 문제해결기능이 중시되는 또 다른 이유는, 문제해결기능 이외의 역할은 상당부분 기계화 될 수 있고, 민영화, 민간위탁화 시킬 수 있기 때문이다. 즉, 단순하고, 정형적인 일, 사업적이고 상업적인 성격의 업무는 이제 점차 행정의 무대에서 사라져 가는 것이다. 이러한 추세는, 주요 선진국에서 이미 현저하게 나타나고 있다.
요약하면, 오늘날의 정부는 주로 복잡한 문제해결을 요구받고 있다. 인체로 비유하면, 두뇌의 기능을 요구받고 있는 것이다. 그런데, 정부가 다루어야 할 문제들은 대체로 정치적 시사점을 가지고 있는 것들이 많고, 또한 상당한 기획력, 분석력을 요구하는 것들이다. 지방자치단체 레벨의 경우도, 정도의 차이는 있으나, 마찬가지이다. 21세기 지방행정의 과제는 지역주민의 요구를 면밀히 추적하고, 수렴해서, 이를 우선순위를 주어, 정치적 과정을 통해 구현해 내는 것이다. 과거에는 이와 같은 측면이 등한시 되었고, 대부분 중앙의 지침을 따르는 기계적 집행체제였다.
행정의 핵심적 기능이 정치적 시사점을 담고 있는 복합적인 문제해결인 상황하에서, 행정인에게 요구되는 것은 정치적 감각과 분석능력이다. 행정학적 용어를 굳이 사용하자면, 정책능력이다. 정책이란 어떤 의미에서 문제해결과정이다. 향후 정부의 주요과제는 문제를 인지하고, 문제의 원인을 찾고, 대안을 제시해주는 능력을 키우는 것이다. 현재, 우리나라 정부의 치명적인 문제점은 이와 같은 정책능력의 취약성이지, 경영기법의 부족 때문이 아니다. 또한 선진정부와의 경쟁력에서 뒤지는 이유도, 바로 이러한 문제해결능력이 부족하기 때문이다. 정부의 정책능력 취약성은 국민을 엄청난 고통과 불안에 몰아넣고 있고, 국가적으로 막대한 예산을 낭비하게 만들고 있다. 작년 한.일 어업협정 때, 우리 어민이 겪은 고통과 피해, 그리고 경부고속 철도와 관련한 예산낭비는 그런 예이다.
Ⅵ. 결론
행정이란 매우 복합적인 현상이어서, 행정을 이해하려는 노력은 다양한 관점에서 이루어져 왔다. 이러한 관점은 크게 보면, 대체로 세 가지로 좁힐 수 있을 것 같다. 정치적 관점, 관리적 관점, 법률적 관점이 그것이다(Rosenbloom, 1997). 행정을 어떤 관점에서 보는가 하는 것은, 실무로서의 행정과 학문으로서의 행정학에 상당한 영향을 미친다. 예를 들어, 정치적 시각을 중시하는 학자들은 그와 같은 관점을 반영하는 과목이나 내용을 교과과정에 반영하려고 하고, 또한 실무자들도 정치적 관점이 중요시하는 가치들을 구현하는 차원에서 행정을 집행하려 할 것이다. 행정에 관한 체계적인 연구가 시작된 것이 약 100년이 조금 넘었다고 본다면, 앞의 주요 관점들은 시대에 따라 영향력의 정도를 달리해 왔다. 즉 시대에 따라 특정 관점이 더 부상하기도 하고, 또한 상대적으로 약화되기도 하였다는 말이다.
이러한 맥락에서 본다면, 지난 20여 년간은 관리적 시각이 지배한 시기였다고 할 수 있다. 이 논문에서는 편의상, 관리적 관점을 경영적 관점이라 부른다. 경영적 관점은 기본적으로 자유시장경제원리에 지배되는 기업경영의 우월성을 인정하고, 행정개혁을 경영적 논리로 접근하는 것이다. 물론 이러한 접근은 행정과 경영의 유사성을 전제로 하는 것이다. 경영적 관점의 핵은 관청의 독점체제를 준시장화시켜 경쟁원리를 행정에 유입시키자는 것이다. 이와 더불어, 민간부문의 앞서가는 경영기법을 정부부문에 도입시키자는 것이다. 참고로, 미국에서 유행되기 시작한 기업가형 정부와 신공공관리, 영국이나 뉴질랜드의 민간위탁, 강제경쟁 입찰, 상업화, 시장성 테스트 등은 경영적 관점과 맥을 같이 하는 개념이다.
이와 같은 경영적 관점의 부상에 대한 평가는 엇갈려 있다. 긍정론자들은 경영적 관점이 정부부문을 효율화시키고, 주민 위주로 행정체제를 바꾸는데 기여할 수 있다고 주장한다. 반면, 비판론자들은 경영적 관점이 의도한 효과를 거두지 못하고 있다고 주장하고, 또한 경영적 관점을 뒷받침하는 제반 이론의 맹점을 신랄히 비판한다.