가지가 있는데, 첫째는 비교대상의 사례수가 지나치게 적다는 점이다. 이를 Lijphart는 \"small N\"의 문제라고 부르고 있다. 분석의 사례수가 적으면, 이를 통해 도출되는 결론이라는 것이 유의미하지 않게 된다. 비교행정연구에서 본래 목표로 삼았던 일반이론의 도출은 바로 이러한 비교대상의 사례수의 제한이라는 한계 때문에 실패로 나타나게 된 측면도 있다. 둘째는 비용의 과다문제 및 문화적 복잡성과 관련된 이유 때문에 진정한 비교를 할 수 없다는 점이다. 이와 관련해서는 후진국에 대한 행정연구과정에서 이용가능한 자료가 매우 취약할 뿐만 아니라 실증적·경험적 연구를 수행하는데 많은 제약이 따랐다는 점이다. 여기에는 구체적으로 비교연구를 수행하는 과정에서 제기되는 비교연구의 기능적 대등성(functional equivalence)의 문제가 작용했기 때문이다. 국가간에 개념의 의미영역의 차이를 비롯하여, 표본추출에서의 문제 등 연구과정 전반에 걸친 문제들이 경험적 연구를 어렵게 했다. 따라서 비교행정연구들이 이론적·개념적인데 치우쳤고, 사례에 관한 기술적 연구수준에 머물게 되었다. 당시에 리그스 등이 행정에 관한 교차국가자료(cross national data)를 수집하고 축적하여 이를 비교연구에 활용할 수 있는 연구센터의 설립을 강조한 것도 바로 이러한 맥락에 따른 것이다. 이러한 주장은 결과적으로 규범적 연구, 추상적 연구의 한계를 극복하고자 하는 노력의 일환에서 이해되기도 한다. 이러한 이유로 인해서 하나의 행정체제에 탐구를 집중하게 되는데, 이것 역시 체계적인 비교의 목적을 손상시키게 된다는 문제점을 안고 있다. 통(通)국가적 연구나 통(通)문화적 연구를 수행하기 위해서는 무엇보다도 연구비용의 문제가 해결되어야 한다. 뿐만 아니라 연구의 시간과 노력 등에서 많은 어려움을 겪게 마련이다. 지역별로 차이를 보이는 문화적 요인들에 대한 맥락을 이해하고 그것이 관찰 가능한 현상으로 어떻게 투영되는지를 밝혀내는 천착활동이 본격적인 비교연구에 앞서 이루어져야 할 별도의 연구작업이기도 하다. 이러한 이유 때문에 비교연구의 방법론적인 측면에서의 문제는 실로 지난한 것이다.
특히 교차국가연구에서는 갈톤의 문제(Galton\'s problem)가 제기된다. 갈톤의 문제란 집적통계자료(aggregate data)를 사용하는 교차국가연구에 있어서 변인간의 상관관계를 어떻게 적절하게 설명할 수 있는가와 관련된다. 예컨대 행정발전과 경제발전이라는 두 현상간에 있을 수 있는 상관관계가 체계 내부의 기능적 연관에 의해 설명되어야 하는지, 아니면 국가간의 상호작용의 결과인 환산효과나 차용효과에 의해 설명되어야 옳은 것인지의 문제가 있을 수 있다. 대부분의 교차연구에서는 전자에 의거한 설명이 주를 이루고 있어서 후자의 설명방식은 도외시되고 있는 실정이다. 갈톤이 제기하는 논지는 어떤 사회 속에서 나타나는 두 속성이나 행태간의 상관관계가 단지 사회의 내적 과정, 혹은 순수한 기능만으로 설명될 수 있는 경우를 찾기란 거의 불가능하다는 것이다. 따라서 외부와의 상호작용의 결과도 내부의 기능적 연관성에 주목하는 것만큼 대등하게 관심을 가지고 살펴보아야 한다는 것이 그가 주장하는 내용의 골자다.
Ⅷ. 향후 비교행정의 진로
첫째, 비교행정이 독자적인 학문분야로서 별개의 실체(separate identity)를 확립해야 한다는 데 대해서는 대체로 회의적이다. 어떤 혁신적인 운동으로서가 아니라 모체인 행정학이나 정치학의 한 분야로서 보완적인 성격을 유지해야 한다는 것이다. 둘째, 비교행정이 예측력(predictive power)과 통찰력을 가진 전략을 개발하여 발전문제에 깊이 관여해야 하는지에 대해서도 의문이 제기되고 있다. 이론은 설명력을 가지고 이해를 돕는 것으로 족하다는 입장에서 비교행정의 역할을 한정적으로 보는 견해가 대두되고 있다. 셋째, 연구대상 및 이론의 포괄범위에 관해서 우주적인 차원(cosmic dimension)보다는 이른바 중범위이론(middle range theory)을 지향해야 한다는 입장은 1960년대와 마찬가지이다. 이러한 관점에서 관료제는 여전의 비교행정의 중심적인 연구대상이라 하겠다. 그러나, 국가 전체의 행정구조나 외형적인 관료제보다는 관료들의 배경, 태도, 행태 등에 초점이 두어져야 하며, 기관이나 제도 등 보다 하위차원의 문제들을 더 많이 다루어야 한다는 견해가 지배적이다. 넷째, 경험적인 연구(empirical research)가 더욱 강화되어야 한다는 점은 이구동성으로 지적하고 있다. 비교연구에 있어서 추상적, 규범적 접근보다는 과학적, 경험적 접근방법을 활용해야 한다는 입장은 현대의 비교행정이 지향하는 본질적인 요소 중의 하나이다. 다섯째, 여러 문화를 비교, 분석(cross-culture)함에 있어서 가치중립적인 입장을 견지할 수 있는 접근방법들이 모색되고 있음을 발견하게 된다. 비교행정 연구에 있어서 환경적 요인으로서 문화적 배경이 중시되는 것은 당연한 귀결이다. 그러나 연구자가 다른 문화를 비교, 분석하는 과정에서 주관이나 선입관, 편견 등이 개재될 여지가 다분히 있는 것이다.
요약하면, 비교행정의 진로는 행정학의 발전에 보완적인 역할을 수행하고 설명력있는 중범위이론의 개발에 중점을 두되, 경험적 연구와 가치중립적인 접근방법을 강화해야 한다는 것이다. 이상에서 소개한 의견과 제안들은 결코 비교행정학자들간에 완전한 합의가 이루어진 통설은 아니다. 어떤 것은 일반적인 경향이라기보다 자신의 희망을 개진한 데 불과한 경우도 있을 것이다. 앞으로 비교행정이 학문으로서 나가야 할 진로의 규명은 그 자체가 가장 중요한 연구과제이며 이와 같이 계속적인 재평가와 방향정립을 통해서 학문의 발전은 이루어지는 것이다.
참고문헌
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강성철 외 4인 / 새 인사행정론 / 대영문화사 / 2002.
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박천오, 하태권 외 6명 공저 / 비교행정론 / 법문사 / 1996.
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