향성, 통합성, 상황적 요소 등에 달려 있는 것이다.
(1) 가치관을 취급하며 당위성의 내용을 내포하고 있는 규범지향성을 갖는다.
(2) 미래상의 구현을 목적으로 하는 현실적인 기도인 미래지향성을 갖는다.
(3) 변동의 요인,
(4) 인본주의적 성격,
(5) 연관성으로 전체 사회적 연관성 안에서 형성되고 집행된다.
(6) 행동지향성,
(7) 정치성을 갖고 있다. 즉 정치체계와 밀접한 관계를 가지고 있으므로 정치적으로 민감하다.
(8) 좋은 정책이라 하더라도 비용을 함께 가져 오는 비용유발성을 갖고 있다.
또 불완전성을 가진다. 아무리 좋은 정책이라도 현실적으로 완전한
것일 수는 없는 것이다.
정책은 정치체제와 그 하위의 정치적 단위가 일정한 목표를 달성하기 위하여 결정한 행동방안과 지침이라고 정의를 내릴 수 있다.
II. 공공정책의 형성과정
(1) 정책형성의 의미
1/ 정치체계가 그 목표를 달성하기 위하여 둘 또는 그 이상의 가능한 대안 중에서 하나를 의식적으로 선택하는 결정행위 및 과정을 말한다. 정책형성의 전과정을 보는 견해에 따라 차이가 있다. 먼저 분석적 측면에 역점을 두고 있는 정책은 어떤 문제에 관한 예비적 검토, 목표의 정립, 목표달성을 위해 가능한 정책의 조사 선택 또는 결정이라고 하는 일련의 연속적 단계를 거쳐서 형성된다.
2/ 정책형성에 있어서의 정치적 측면을 강조하며 그러한 과정에 있어서 외견상의 무질서도 사실은 참여자간의 협동과 조정을 통한 정책형성의 한 방법이기 때문에 반드시 좁은 의미의 합리성만은 강조할 수는 없다는 견해가 있다.
3/ 정책형성에 있어서의 정치적 측면을 인정하며, 좁은 의미의 합리성이 여러 가지 제약점을 가지고 있다는 것도 아울러 인정하면서도 집합체로서의 정치체제는 능동적 의지를 가지고 자기전환을 위한 자율규범이라는 좀 더 높은 차원의 정책을 형성함으로써 부분적 하위정책을 조정 통제할 수 있다는 주장 하에 그것을 가능케 할 수 있는 여러 가지 상황, 조건 및 개혁방안을 제시하는 견해이다.
(2) 정책형성의 환류과정
1/ 정치체제는 여러 가지 사회 문화 경제적인 환경의 제요소와 상호작용하고 있다. 그리하여 정치체제가 무엇을 하여야 하며, 또 할 수 있는가에 관해서 환경의 영향을 받는 동시에 정치체제의 결정은 환경에 대하여 여러 가지로 영향을 끼친다.
2/ 정치체제는 환경으로부터 여러 가지의 투입이 이루어지는데 그 중에서도 정치적으로 중요한 것은 요구와 지지가 있다. 이러한 환경으로부터의 투입은 체제내의 전환과정을 거쳐 처리된다. 이렇게 전환과정을 거쳐 투입이 산출로 전환되는데 산출은 다시 환경으로 내보내어지고 그것이 환경에 영향을 미치게 된다. 또 체제와 환경간의 교환관계로 나타난 산출이다.
3/ 정책은 환경에 영향을 미치고 그 효과가 다시 투입에 영향을 미침으로서 체제로 환류 되어 오는 것이다. 결과적으로 정책은 정치세력간의 권력작용의 산물이며, 어떤 개인의 영웅적 의지만으로 결정되는 것이 아니라 환경적 요인의 영향을 받아 이루어진다.
2. 형성과정
정책형성은 어떤 특정한 목표를 달성하기 위한 구체적인 방법 또는 수단을 발견하고 결정하는 것이라는 측면을 강조하는 경우에는 이러한 목적-수단 간의 관계를 찾아내는 정책분석에 역점을 두게 된다.
(1) 형성을 위한 분석절차
1/ 일반적인 분석방식을 도출하고 그 가정을 설정하여 분석절차를 도출해 낼 수 있을 것이다.
2/ 먼저 정책결정자나 정치체제는 여러 가지 문제에 당면하게 되는데, 우선 이러한 문제의 성격을 파악하여야 된다.
3/ 자원의 동원과 배분, 비용의 분담, 정치체제 내에 있어서의 분업과 역할배분, 혜택의 배분, 통제, 체제의 적응과 안정 등이 있다.
4/ 문제가 파악되면 이러한 문제의 해결에 있어서 추구하려는 목표나 가치 또는 목적을 명백히 하여야 한다. 즉 우선순위를 결정하여야 한다.
5/ 사용될 수 있는 중요한 방법들을 찾아내야 한다.
6/ 여러 가지 대안 또는 정책으로부터 생겨날 중요한 결과들을 검토하여야 한다. 그 다음에 목표와 정책을 그 비용과 수익면에서 비교할 수 있게 된다. 여기서 목표에 잘 부합되리라고 판단되는 정책을 선택한다.
(2) 분석역할
정책분석의 역할은 정책결정자의 판단에 도움을 주려는 것인데 이것은 목적의 결정 및 수단의 결정과 아울러 목적-수단 간의 연결 관계에 관한 가정의 결정을 포함하는 것이다. 그래서 가능한 한 목적을 분명히 해 주고, 원인-결과 관계를 좀 더 밝혀주는 것이라고 말할 수 있다.
실제의 권력작용까지도 조작하려는 것으로 해석할 경우에는 사실상 그러한 분석에는 거의 한계를 찾아보기 어려울 것이다.
(3) 분석의 한계
1/ 정책분석에 있어서는 객관적 분석이 어렵다는 것이다.
2/ 인간의 계산능력에도 한계가 있기 때문에 정책형성에서 고려하여야 될 수많은 복잡한 요인들 사이의 관계를 파악하기가 어려운 것이다.
3/ 정책분석을 통하여 정책형성의 문제를 해결하려는 경우에 있어서는 우선 추구하려는 목적이나 가치가 명확히 정의되거나 결정당사자들 사이에서 합의되어야 하는데 이것이 극히 어렵다.
3. 정책형성과 권력작용
정책형성과 권력작용도 정책형성과정에서 다루어져야 할 요소인 것이다. 여기서는 정책형성에 있어서 참여자들이 수행하는 역할과 권력관계의 일반적인 특징을 논한다. 참여자는 일반시민, 이익집단, 정당 등과 정책결정의 당사자들이라고 할 수 있는 행정수반 의회 사법부 및 행정관료 등으로 나누어진다.
일반시민들의 권력작용은 투표에 참여하는 것과 당직자나 당원이 되어 일하지 않더라도 정당의 업무를 도와줄 수 있다. 즉 당이 지지하는 후보자의 선거운동을 도와줄 수 있다.
이익집단은 특정한 분야에서 이해관계가 상통하는 사람들이 조직을 구성하거나 집단을 형성하여 그들의 이익을 정책형성에 반영시키려고 하는 것이다. 정당인 경우는 정책형성에 영향을 미치는 방법으로써 당의 주요 구성원들이 정책결정당사자로서 역할을 수행하게 되는 것이다.
행정수반과 같이 고위관료들은 좀 더 직접적으로 정책형성에 참여하고 있다. 물론 행정부내부의 정책결정권을 가지고 있다. 의회나 사법부는 행정수반과 같이 내부의 정책결정권을 가지며, 직접적으로 정책형성에 참여한다.